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社科院版中国政府家底报告:净资产约50万亿

外界颇为关注的中国政府债务,背后究竟存在多大的风险,还需参照政府拥有的总资产,来综合判断。

8月24日,中国社会科学院财政税收研究中心“中国政府资产负债表”项目组发布《中国政府资产负债表2017》报告,提供了一个观察的视角。

项目组估算得出,中国政府总资产规模庞大且稳定,6年间基本维持在百万亿元的水平,2015年超125万亿元。平均来看,中国政府总资产大致为当年GDP的1.8倍。

当然,中国政府负债总规模也比较大,其中地方政府负债和准公共部门发行债券占比较大且增长较快,背后蕴含的风险需引起重视。

不过,项目组认为,无论是否考虑社保基金缺口,中国政府的总资产都能够完全覆盖总负债且还有较大空间。2010-2015年,中国政府净资产规模大致在50万亿元(计入社保基金缺口)的水平,超过当年GDP的80%,中国政府债务风险总体可控,只需审慎处理,注意防范局部风险,就能有效应对债务风险。

国企+土地,是资产大头

财政性金融资产、社保战略储备基金、政府投资拥有的基础设施等固定资产、企业的国有净资产、土地和油气资源等,这些都被列入中国政府资产项下。

项目组估算结果显示,中国政府总资产规模年度间有波动,但2010-2015年总体几乎都超过百万亿,2015年达到125万亿元。

近年来,随着我国政府投资的基建规模不断加大,这部分固定资产在稳步增长,但国有经济和资源性资产仍然占据大头。

2010-2015年,国有经济保持了较快的增长,资源性资产的规模则经历了较为剧烈的波动。

企业(包括金融机构)的国有净资产规模,从2010年的22万亿元,逐渐增加到2015年的约46万亿元,占政府总资产规模的比重从21%增加到36%。

项目组指出,资源性资产的估算,无论是在国际上还是国内都比较困难。虽然我国拥有包括土地、矿产、森林、水等诸多资源,但综合各方面因素,这次估算只包括土地、石油天然气资产的价值。

资源性资产中,土地是绝对大头,近年占比都在93%以上。土地价格的波动,使得资源性资产价值年度波动较为剧烈。

社科院财政税收研究中心特约研究员、项目报告人汤林闽对21世纪经济报道记者表示,关于土地资产的估算,争议较大,在国际国内都是一道难题。这次估算,是以土地交易价值乘以土地面积,得到土地资产规模。遵循谨慎保守估计的原则,土地交易价格中扣除了土地开发等成本性支出,土地面积则只计算了城市的土地面积,且扣除掉已用建设用地部分。

土地资产规模总体呈下降趋势。2010年土地资产规模约67万亿元,2011年降到约36万亿元,2012年增加到44万亿元,2013年约46万亿元,2014年降为34万亿元,2015年为39万亿元。

汤林闽表示,项目组在估算政府资产时,发现很多政府资产处于“沉睡”状况,有些没有被统计,有些没有被合理地统计,很多基础工作包括政府资产会计上的确认、核算、披露、管理、运营等,都有比较多的欠缺。

或有负债规模较大

中国政府负债的边界在哪里,一直是外界争论的焦点。很典型的争论在于,当中国政府试图厘清地方政府债务和地方融资平台债务的关系时,不少分析仍认为地方融资平台背后有政府信用背书。

中国政府直接显性负债,是一笔明白账。到2015年末,国债余额约10.5万亿,地方政府债务余额15.3万亿,外债的直接显性部分为7234亿元,这三项加总得到直接负债约27万亿元。

项目组对或有和隐性负债的统计,包括以下项目:准公共部门(包括政策性银行、铁路总公司)发行的债券、地方政府或有负债(采用经官方核定过的2014年末余额)、国有金融机构不良资产(以2010年解决不良资产成本作为后续年份的估算值)、或有和隐性外债、社保基金缺口等。

2015年,准公共部门债券约13万亿,地方政府或有负债8.6万亿元,国有金融机构不良资产约4.6万亿,或有外债约8万亿,社保基金缺口假定为10万亿,得到2015年或有和隐性负债总额约44万亿元。

随着我国人口老龄化的加剧,曾有机构预测养老、医疗等资金缺口,是中长期我国财政的主要风险点。

汤林闽对21世纪经济报道记者表示,全面二孩、延迟退休等政策,都会对社保基金缺口产生影响。估算社保基金负债时,限制因素很多,政策等变化因素也很多,难以得到一个可以接受的结果。10万亿,是按照已有研究机构的估算,同样出于谨慎考虑,选取了最高缺口估值作为参考。

政府债务项下,准公共部门发行债券和地方政府直接负债,是其中占比较大、增速较快的项目。如准公共部门债券从2010年的不到6万亿元,逐渐增加到2015年的13万亿;地方政府直接负债则从2010年的近7万亿元增加到2015年的15.3万亿。

遵循谨慎性原则,假定政府或有和隐性负债全部转化为直接负债(实际不可能,对2007-2012年债务审计结果来看,地方或有债务转化为政府直接负债比例不超过20%),2015年中国政府总负债规模约70.8万亿元。

不过,相较125万亿总资产规模而言,70.8万亿的总负债能实现完全覆盖。2015年中国政府净资产约54.6万亿元,资产负债率为56.4%,净资产占当年GDP比重将近80%。

区别于西方国家,政府举债是为了弥补经常性财政支出缺口,为了补贴、福利开支等,中国政府举债多为了基础设施,形成了固定资产。

汤林闽表示,我国基础设施很多是政府主导的,是通过政府负债获得的资金。基础设施建设为后续经济发展奠定了基础,在考虑政府债务风险时,也要看到负债形成了资产,产生了正向溢出效应。

大量政府举债形成了更为通达的基础设施,但也有不少形象工程、低效工程,投资效率如何也是外界关注的焦点。

总体风险可控,是否还有其他问题?8月24日,中国人民大学财政金融学院教授贾俊雪表示,除了关注资产和债务总量,还应关注资产和债务的期限结构。1998年东南亚危机,以及2009年希腊主权债务危机,都是因为短期外债规模太大。债务和资产的期限结构是否能较好地均衡、资产的流动性如何等,直接决定了在金融危机或外债冲击时的应对能力。